从结构改革到结构政策

2021年中央经济工作会议于12月8日至10日成功召开。会议总结了2021年经济工作和当前经济形势,部署了2022年经济工作。会议要求,2022年经济工作“稳中求进,各地区各部门肩负起稳定宏观经济的责任,各方面积极出台有利于经济稳定的政策,政策力度适当推进”。

为此,会议专门部署了2022年七大经济政策的工作重点,包括宏观政策、微观政策、结构政策、科技政策、改革开放政策、区域政策和社会政策。其中,“结构性政策”概念自12月6日中央政治局会议首次提出以来,在中央经济工作会议上再次得到强调,引起社会各界关注。会议要求,2022年“结构性政策要以畅通国民经济循环为重点”,具体包括“深化供给侧结构性改革”“增强制造业核心竞争力”“加快形成内外互通、安全高效的物流网络”“加快数字化转型,促进传统产业升级”“因城施策促进房地产业良性循环健康发展”等。

虽然“结构性政策”的概念最近才出现在重要的中央会议和文件中,但在以前的中央会议和文件中,有两个类似的概念,即结构性改革和结构性政策。在结构性改革方面,2015年以来,政府工作报告、中央经济工作会议、十九大报告都频繁提及,以供给侧改革为主线。其核心在于采用改革方法,运用市场化、法治化手段,推进“三比一、一减一补”等重要工作,增强微观主体活力,提升产业链水平,畅通国民经济循环,从而推动经济高质量发展。

结构性政策方面,在2017年、2018年中央经济工作会议上均有出现,其内涵与结构性改革更为契合,旨在带动改革,增强企业等微观主体活力,推动经济高质量发展。与结构性改革和结构性政策相比,结构性政策的内涵更丰富,定位更明确。从内涵上看,结构性政策不再局限于供给侧改革等结构性改革,还进一步包括“启动一批产业基础再造工程”、“加快形成内外互通、安全高效的物流网络”、“加快数字化转型”、“加快发展长租房市场、推进保障性住房建设”等更丰富的政策措施,将有助于从更广范围优化我国经济结构。从定位来看,结构性政策一直被视为重要的经济政策,与稳定政策(主要包括货币政策和财政政策等)处于并列地位。).

中央政府越来越重视结构性政策,并将其作为一项重要的经济政策,具有重要的意义和价值。一是经济结构失衡日益影响我国经济发展和国民经济循环,迫切需要用结构性政策优化各种经济结构。改革开放40年来,中国经济取得了快速发展,但同时也出现了总需求结构、供给结构、债务结构、收入分配结构、产业结构等多种经济结构性失衡。

经济结构失衡导致增长动力不足、居民消费不振、实体资金不足等问题,阻碍了经济的可持续发展和国民经济的平稳循环,需要优化调整。二是各种经济结构的失衡阻碍了货币政策和财政政策的传导,导致宏观调控效率下降。利用结构性政策优化各种经济结构,提高宏观调控效率迫在眉睫。

就货币政策而言,经济结构在供给结构和收入分配结构上的不平衡导致企业投资意愿和居民消费意愿较低。即使央行向企业和家庭释放资金,他们也不愿意用于实体经济投资和消费,相当一部分资金用于投资和投机活动,货币政策难以带动企业投资和居民消费。财政政策方面,由于玻璃门、弹簧门等结构性障碍,以及教育、医疗、社会保障体系不完善,居民预防性储蓄动机强烈,民间投资难以进入第三产业,使得积极的财政政策难以带动民间投资和居民消费。结构有助于优化经济结构,消除货币政策和财政政策传导过程中的障碍,从而提高宏观调控的效率。

结构性政策概念提出后,接下来的重要问题是,如何有效实施结构性政策,优化经济结构?回顾历史,我们可以看到,虽然结构性政策的概念在以前的中央会议和文件中没有使用,但从1986年“七五”开始,中央就开始重视结构性调整。30多年过去了,各种经济结构性失衡,如总需求失衡,都没有得到很好的解决。

笔者认为,以前的结构调整措施之所以没有效果,主要有两个原因。第一,在某个时间点,只注重调整某一类型的经济结构,而忽略了不同经济结构之间的关系。第二,结构调整措施与稳定政策和增长政策等各种政策之间的协调被忽视。比如,总需求结构失衡不仅与收入分配结构失衡导致的居民低消费有关,还与供给结构失衡导致的投资对增长的高贡献率以及全要素生产率和人力资本对增长率的低贡献率有关。如果只关注总需求结构,而忽视收入分配结构和供给结构的失衡,就很难彻底解决总需求结构失衡的问题。

再者,在总需求结构调整过程中,投资比重下降会带来经济增长放缓,需要利用货币政策和财政政策进行短期逆周期调整,以应对结构调整带来的经济下行压力,同时也需要利用增长政策为经济注入长期增长动力。没有货币政策、财政政策和增长政策的协调,总需求结构的调整步伐将受到限制,难以顺利推进。

基于以上考虑,笔者认为,要有效实施结构性政策,不能把各种经济结构割裂开来单独对待,更不能谈结构性政策。我们需要从更广阔的视角出发,加强结构性政策、稳定政策和增长政策之间的协调。中国人民大学陈教授于2020年11月首次提出宏观经济政策“三策合一”的新理论框架,将结构性政策、稳定性政策和增长性政策纳入同一理论框架,从理论上把结构性政策的重要性提升到一个新的高度。

根据宏观政策“三策合一”的新理论框架,通过将结构性政策与稳定性政策、增长性政策有机结合,明确各项政策的切入点和核心把握点,有助于形成统一合力,从而提高宏观调控的整体效率。陈教授及其团队运用宏观政策“三策合一”的新理论框架,深入分析了潜在增长率下降、供给侧结构性改革和需求侧管理的实施、老龄化对经济的影响及应对策略等诸多重大经济问题,提出应对国内外复杂经济格局的新思路,以更好地实现第二个百年奋斗目标。

下一步,我们需要更加重视结构性政策在决策层面和学术研究层面的重要性。首先,有必要更加明确,结构性政策不仅是供给侧改革等结构性改革,也是结构性货币政策工具。相反,应该在更大范围内运用结构性政策优化经济结构,包括总需求结构、供给结构、债务结构、收入分配结构、产业结构等诸多方面。二是更加注重结构性政策、稳定性政策和增长性政策的协调。基于宏观政策“三策合一”的新理论框架,应加强各部门、各政策之间的协调,从而提高宏观调控的整体效率。

(作者系中国社会科学院经济研究所副主编)

(文章来源:经济观察网)